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Bataille de chiffres entre le FMI et Djibouti
par Mahdi A., janvier 2019 (Human Village 35).
 

Les autorités djiboutiennes tablent sur un taux de croissance du PIB d’environ 8,8% pour 2019. Pour le FMI cependant, selon une note publiée mardi 19 décembre 2018, la croissance djiboutienne s’établira à 6,5 % en 2018, contre 9,5 en moyenne au cours de la période 2014-16. Les prévisions pour 2019 ne sont pas meilleures, estimées à 6% « du fait de la diminution sensible des investissements publics dans les infrastructures ». Le FMI considère que la fin des travaux des grands projets d’investissement, notamment des ports de Doraleh (DMP), Goubet et Tadjourah, du chemin de fer, ou de l’adduction d’eau avec l’Éthiopie, auront une incidence sur le niveau d’activité économique et donc la croissance.

Des perspectives plus défavorables pour l’économie selon le FMI…
« La stratégie d’investissement dans les infrastructures, qui vise à transformer l’économie djiboutienne et positionner le pays en tant que pôle logistique et commercial pour la sous-région, offre de grandes opportunités de croissance économique et de développement. Pour autant, le financement de cette stratégie à travers l’accumulation de dette a abouti à une situation de surendettement qui présente des risques considérables. En effet, la dette publique et garantie par l’État devrait se situer autour de 104% du PIB à la fin 2018. De plus, en dépit d’une croissance soutenue ces dernières années, le taux de chômage reste élevé  » [1].

Le FMI, tout en ne manquant pas de saluer l’ambition du pays qui multiplie les projets d’infrastructures pour capter le trafic fret de la Corne, s’alarme du mode de financement de ces ambitions, essentiellement par des prêts chinois. On notera l’étrange effet de collision avec la déclaration farouchement hostile à l’influence de la Chine en Afrique prononcée quelques jours plus tôt, le 13 décembre, par le conseiller à la sécurité nationale américaine John Bolton, « de 2014 à 2016, le ratio de la dette publique extérieure au PIB de Djibouti a augmenté de 50% à 85%, la majeure partie étant contractée avec la Chine » [2].
Le FMI considère que ces financements sont dangereux pour l’économie djiboutienne, en pointant du doigt le risque de non-remboursement qui aurait pour conséquence de creuser encore les déficits publics. Comme si ce n’était pas suffisant, l’institution financière pose un diagnostic critique de la politique d’emploi du gouvernement. En dépit des milliards de dollars de travaux dépensés ces dernières années, et du niveau élevé de la croissance, peu d’emplois ont été créés. C’est pourquoi le FMI appelle le gouvernement à repenser les politiques de soutien à la création d’emplois, afin de permettre à l’économie de mieux absorber le grand nombre de diplômés qui rejoignent la population active chaque année. Mine de rien, c’est une belle volée de bois vert qu’adresse le FMI au gouvernement. Son analyse est clairement un désaveu de l’axe choisi pour faire de Djibouti une nation émergente.

La voie de salut…
« Pour assurer la viabilité de la dette, il est important que les réformes permettent de garantir la rentabilité économique et sociale des nombreux projets mis en œuvre. Il convient par ailleurs de générer des excédents primaires du secteur public suffisants pour réduire la dette publique. Tout cela nécessite la mise en œuvre de réformes des entreprises publiques, de la fiscalité, ainsi que du climat des affaires et des politiques de développement humain. Générer davantage de ressources pour l’État en réformant les entreprises publiques, en réduisant les dépenses fiscales, et en améliorant l’efficience des dépenses permettrait non seulement d’asseoir une amélioration de la viabilité de la dette, mais également de créer l’espace nécessaire aux dépenses prioritaires pour réduire la pauvreté. »

Le scénario avancé par le FMI est loin d’être optimiste pour l’économie, et pourrait même laisser croire que le pays frôle la débâcle ! L’institution née des accords de Bretton Woods préconise un remède de cheval pour éviter de tomber dans le précipice de l’insolvabilité.
Avant tout, elle appelle le gouvernement à se sevrer de la croissance artificielle qui ne repose pas sur des fondamentaux solides mais sur l’effet provisoire du ruissellement dans le tissu économique des capitaux empruntés. Le FMI est visiblement passé en mode flingueur, appelant instamment les autorités à mettre « en œuvre des réformes pour gérer les risques intrinsèques à leur stratégie de développement et maintenir une croissance forte. Ces réformes devraient être approfondies et accélérées afin d’assurer la viabilité de la dette publique et de permettre la transition vers une croissance inclusive et durable, tirée par l’investissement et le développement privé, génératrice d’emploi et réduisant la pauvreté ». Concrètement « cela nécessite la mise en œuvre de réformes des entreprises publiques », et « de la gestion des finances », notamment « en améliorant l’efficience des dépenses » mais également « en favorisant davantage la concurrence dans l’économie » ainsi qu’en portant une attention particulière au « rendement de l’éducation et la productivité du travail » [3].
Le FMI tire à boulets rouges, mais ces critiques sont-elles justifiées ? Sans tout partager, il faut reconnaître que certaines remarques sont très pertinentes et devraient nous faire réagir si l’on souhaite profondément améliorer le bien être de la population dans notre pays.

Les habitudes ayant toujours la peau dure…
Le FMI ne dit pas que rien n’a été mis en place pour améliorer la gouvernance, les avancées positives sur le plan de l’arsenal juridique sont d’ailleurs saluées. Cependant, l’institution paraît faire le constat que la détermination affichée dans les textes tranche avec la lourdeur de la mise en application des mesures pour améliorer la gestion des deniers publics. Ainsi du Code de la bonne gouvernance des entreprises publiques, du respect des textes pour l’attribution des marchés publiques, de la réduction des exemptions fiscales, et de la croissance des recettes qui serait possible si la lutte contre la corruption devenait un objectif fort de la politique gouvernementale. Une étude publiée en octobre 2018 par le FMI, sur les flux de capitaux et l’avenir de l’emploi en Afrique subsaharienne, laisse entrevoir une importante marge de ressources publiques mobilisables si de bonnes pratiques étaient appliquées. « Les recettes étant en moyenne inférieures de 3% à 5% du PIB à leur potentiel selon les estimations, tous les pays ont largement les moyens de les accroître. […] Les pays qui sont parvenus à augmenter leurs recettes ont accordé une importance particulière aux mesures visant à élargir l’assiette de l’impôt, à simplifier le système fiscal et à s’attaquer aux exemptions et aux incitations » [4].

Dans le prolongement de cette idée, on pense évidemment à la gestion du patrimoine immobilier et foncier de l’État, qui peut laisser pantois lorsque l’on voit des biens publics de valeur liquidés pour une bouchée de pain, puis pour certains rapidement revendus à des investisseurs étrangers pour des montants sidérants. Où des parcelles gigantesques situées dans les secteurs les plus courus, vendues pour trois fois rien par le service du Domaine et de la conservation foncière à des promoteurs immobiliers, qui font de la spéculation foncière et après seulement quelques coups de remblais et une couche d’asphalte sur la chaussée, organisent la revente en lots à des particuliers. La culbute est considérable lorsque ces parcelles ont été acquises pour moins de 1000 FDJ le mètre carré et que l’on les retrouve sur le marché dans une fourchette allant de 35 000 - 60 000 à Haramous, voire 105 000 FDJ sur la corniche de Venise.

Pareillement est-il judicieux - lorsque l’on connaît les besoins de nos populations - d’attribuer à tour de bras à titre gracieux des parcelles de terrains, comme encore tout récemment à Venise, où 21,5 hectares ont été alloués en décembre dernier en conseils des ministres pour deux projets hôteliers - Société palmeraie développement et Nael & Bin Harmal Investment ? Ces infrastructures hôtelières bénéficieront déjà - et légitimement - des exonérations liées au Code des investissements. Comment expliquer cette double peine pour les deniers de l’État ? Quelle est la contrepartie pour l’État de ces attributions à titre gracieux de parcelles de prestige qui auraient pu lui apporter des dizaines de millions de dollars si elles avaient été mises aux enchères ou délivrées au prix réel du marché foncier ? Un audit extérieur devrait être commandité pour évaluer le gâchis de ces politiques dispendieuses qui ne profitent guère aux populations, mais aussi et surtout diligenté une vérification d’ampleur « extérieure » - préférablement avant la saison sèche ou les risques d’incendies sont fréquents et susceptibles de frapper les archives - du service du Domaine et de la conservation foncière qui est sans doute l’un des plus opaques et les moins transparents de l’État djiboutien. Indéniablement, le potentiel de nos recettes publiques peut être considérablement amélioré ! L’État se prépare à commercialiser les emprises foncières libérées par l’ancienne gare ainsi que l’ancienne zone franche du PAID mitoyenne au chemin de fer : il serait extrêmement dommageable de reproduire les mêmes erreurs sur ces surfaces exceptionnelles ! L’exemple du terrain du siège de l’East Africa Bank, où se trouvait la Cour des comptes et de discipline budgétaire avant son incendie, doit nous servir de référence. Après avoir été cédé pour des clopinettes par les Domaines, il a été revendu plusieurs millions de dollars au propriétaire actuel. On pourrait multiplier les exemples ou l’État aurait pu tirer son épingle du jeu, malheureusement…

Dans le même esprit, les engagements pris par le Premier ministre dans son discours de politique générale du 1er octobre 2016, et d’ailleurs renouvelés dans celui du 1er octobre 2017, n’ont pas été tenus concernant l’amélioration de la gestion des entreprises publiques, pourtant indispensable pour assainir les comptes de l’État. « Je veux vous confirmer aussi que les règles de bonnes gestions financières et administratives, appliquées par l’administration centrale, seront étendues à toutes les entreprises publiques, qui devront donc se conformer aux mêmes critères d’exigences de bonne gouvernance. Ceci est un des volets de la réforme administrative. Cette politique budgétaire de l’ensemble du secteur public permettra à notre économie de mieux bénéficier des fruits de la croissance et des retombées des énormes investissements publics qui sont réalisés ».
Pour rassurer les différents bailleurs internationaux au sujet du niveau record d’endettement, le Premier ministre Abdoulkader Mohamed Kamil avait déclaré que l’État voulait réduire sa voilure, son « train de vie » de manière drastique, notamment avec « des diminutions des missions à l’étranger, ou les achats groupés ». Il indiquait que les mêmes efforts seraient attendus du secteur parapublic, puisque « les règles de transparence, de rationalisation et d’efficacité seront appliquées aux établissements publics et sociétés d’État. Il en résultera une plus grande justice sociale et un meilleur potentiel financier  ». Le Premier ministre attendait que ces sociétés se conforment à la nouvelle législation et qu’elles engagent les correctifs attendus, suite à la publication du Code de la bonne gouvernance des entreprises publiques [5]. C’est d’autant plus nécessaire que sur les quarante-deux entreprises publiques, les dix plus importantes représentent 66% du PIB ! Imaginons que le gouvernement améliore la gouvernance uniquement de ces dernières, l’impact serait considérable sur l’économie. Une compétitivité renforcée ne serait pas un luxe au moment où notre pays s’apprête à affronter une compétition régionale nettement plus ardue. Or, cette volonté a, dès le début, été confrontée à des blocages. Comment l’expliquer ? Le Premier ministre rencontre-t-il des freins à la mise en œuvre de ce Code, ou des difficultés à redéfinir la composition des conseils d’administration des entreprises publiques et à en retirer les détenteurs de casquettes multiples ? Que faut-il faire pour aller vite ? Comment faire en sorte que l’État parvienne à percevoir des dividendes de ses entreprises publiques ?

Il est urgent que les conseils d’administration et les directions des entreprises publiques soient entièrement remodelés – certains dirigeants sont en poste depuis près de quatre décennies. Il faudrait également proscrire des conseils d’administration les détenteurs de multiples casquettes de direction de ces instances – ce qui n’est pas très sain – et quels conseils soient pleinement investis de leur rôle de contrôle. «  Il est temps que nous apprécions ce que nous avons entre les mains, ces entreprises sont les véritables bijoux de la république. Il faudra engager une profonde refonte de leur fonctionnement, et mettre en place des contrats de performances », déclarait le ministre de l’Économie, et des finances, chargé de l’industrie Ilyas Moussa Dawaleh dans sa plaidoirie en commission parlementaire pour l’adoption de cette loi.
Une chose est sûre, la mise en œuvre tardive et dans la précipitation - sous pression du FMI - de la feuille de route établie par le Conseil de coordination de la gouvernance des entreprises et établissements publics (CCGEEP) [6] n’incite pas à la sérénité. La capture récente au bas mot des quelque dix millions de dollars américains de recettes routières annuelles de l’Agence des routes (ADR) des péages de la RN1 par une nouvelle entité Djibouti Ports Corridor Road (DPCR SA), présidée par le "couteau suisse multi-fonctions" Aboubaker Omar Hadi, au statut de société anonyme, domiciliée en zone franche, alimente le scepticisme quant à la gouvernance et laisse croire que l’impact des réformes attendues restera malheureusement assez limité [7]… En effet comment expliquer qu’une société appartenant à l’État soit si frileuse de lui verser son obole, qu’elle s’installe - comme une quinzaine d’autres entités - dans le régime fiscal si favorable et discret de la zone franche ? C’est une question qu’on doit se poser sérieusement et à laquelle on doit avoir une réponse !

On ne fait pas baisser la température en modifiant le thermomètre…
« À part quelques divergences d’appréciation sur certains chiffres, notamment sur le PIB et l’endettement de notre pays, et plus particulièrement sur les perspectives de la restructuration de la dette du chemin de fer en cours de négociation avec l’Éthiopie et Djibouti, qui n’ont pas été suffisamment pris en compte dans l’analyse du Fonds, les autorités partagent les conclusions ».
Pour expliquer des chiffres largement plus optimistes que les prévisions du FMI, la Banque centrale diminue la portée du différend, estimant grosso modo que les données peuvent varier dans la mesure où les deux organismes auraient interprété des éléments différents. « En outre, les autorités ont rappelé que l’augmentation du volume de la dette est due essentiellement à celle garantie par l’État au profit des grandes entreprises publiques et qu’elles s’autofinancent. La part de l’administration dans la dette a connu une réduction importante passant de 50% à 28% de la dette publique totale sur la période 2013-2018. Les capacités de remboursement de la dette sont ainsi maintenues et les ratios sont en deçà des seuils internationalement reconnus, tout comme la stabilité des réserves de change ainsi que le taux de couverture de notre monnaie. Le service de la dette représente seulement 11% de revenus (recettes totales + revenus des entreprises publiques), largement en dessous du seuil de 18% » [8].

Un responsable de l’administration interrogé sur le sujet, estimant de bon aloi que les citoyens s’interrogent sur l’importance, la gravité, et la légitimité de la dette publique, nous a fait parvenir par courriel des éléments pédagogiques sur la question de la dette : « Le communiqué des autorités mentionne simplement une sous-estimation du PIB et des revenus de l’État (et de ses entreprises publiques) par le FMI ce qui mécaniquement fait monter son endettement.
Le drame de l’histoire est que la problématique de la dette selon le FMI est uniquement ou essentiellement une problématique africaine alors que le continent est le moins endetté au monde. Alors que notre dette finance uniquement des investissements, on veut nous clouer au pilori, et à contrario, nul ne s’intéresse à la dette des économies développées qui finance leurs besoins de fonctionnement et leurs salaires.
A titre d’illustration, personne ne s’intéresse aux promesses de Macron qui seront financés par un accroissement du déficit et par la dette. Personne ne s’intéresse à la dette américaine qui n’arrête pas de gonfler. Il en est ainsi, seul les Africains sont des enfants irresponsables. Il faut changer de logique et ne pas s’orienter sur un faux débat - dans lequel on veut nous enfermer avec nos partenaires - sur le niveau de notre endettement qui nous amènera à rien, mais plutôt nous intéresser à la rentabilité de nos investissements qui doit constituer et alimenter notre réflexion
 ».

L’institution monétaire met en garde contre les conséquences de la mauvaise utilisation des deniers publics, tout en recommandant la libéralisation de certains secteurs de l’économie trop protégés afin d’améliorer les recettes fiscales, comme probablement les produits laitiers (dont particulièrement le lait, et les yaourts), les jus de fruits, les pâtes alimentaires, les rames de papier, les matériaux de construction, le secteur de l’assurance, etc. A contrario, le gouvernement estime que notre pays commençant à produire certains biens vitaux, est obligé de protéger ses productions nationales. Dilemme cornélien ! On notera tout de même que la lecture du budget 2019 de l’État semble confirmer les craintes du FMI puisque ce document souligne notamment «  que le nouveau décret sur l’importation des véhicules d’occasion va générer pour l’exercice fiscal un gap de - 304 023 826 DFJ par rapport à 2017  ». Notre pays souffre d’une crise aiguë des recettes publiques, alors que dans le même temps les dépenses publiques crèvent le plafond...

Concernant les pratiques des entreprises publiques et de l’administration centrale il est évident pour tout le monde à Djibouti, qu’elles ne sont pas gérées « comme dans un pays normal », pour reprendre l’expression d’un député de l’opposition, formulée le 26 décembre dernier en séance publique lors de l’examen du budget 2019 de l’État. Elles ne sont pas toujours transparentes. Pour en donner un aperçu, on peut imaginer qu’elles ne sont pas si éloignées « des aspects critiques de la gouvernance » de l’ONEAD révélés dans le diagnostic technique et financier de la SOFRECO-SEURECA. En ayant connaissance de ces réalités locales très prégnantes, comment ne pas s’affoler alors que notre pays s’apprête - à franchir une étape - et se doter d’un fonds souverain d’investissements stratégiques ? « God knows where we’re heading »...

Cette réalité décrite par le FMI est une menace tant que notre économie ne sera pas réformée et que la lutte contre la corruption ne deviendra pas une priorité nationale. Pour ce faire, le gouvernement doit revoir son mode de fonctionnement. Il paraît à bout de souffle, un aggiornamento s’impose pour ne pas être balayé par une mobilisation civique, citoyenne et politique, pour que les choses soient plus claires, plus patriotiques. Cela n’a rien d’une incongruité !
Le déclencheur de cette foucade du FMI est-il la présence chinoise de plus en plus marquée à Djibouti ? Cette hypothèse est évoquée sous le manteau par le gouvernement, qui se dit convaincu que le FMI espérait dénicher un scandale de la « dette cachée » comme au Mozambique. Ce qui expliquerait d’ailleurs que l’ambassadeur de la République populaire de Chine à Djibouti, Zhuo Ruisheng, n’ait pas donné suite à la demande de rencontre de l’équipe du Fonds monétaire international (FMI) dirigée par Stéphane Roudet lors de sa mission du 4 au 17 décembre à Djibouti, probablement à la recherche de « témoins à charges »...

 Mahdi A. 


[3Idem.

[5Loi n°143/AN/16/7ème L du 5 avril 2016 portant Code de la bonne gouvernance des entreprises publiques.

[7Décret 2018-319/PRE du 28 octobre 2018, accordant la gestion exclusive du réseau des corridors routiers à la société Djibouti Ports Corridor Road SA (DPCR SA).

[8« Mission du FMI à Djibouti », Human Village, décembre 2018.

 
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