L’objectif de cet article est d’analyser l’évolution de l’habitat et de la structure urbaine de la ville de Djibouti.
La République de Djibouti est née à Obock en 1884 sous le nom de « colonie d’Obock et dépendances ». Djibouti-ville a été créée ex nihilo par l’administration coloniale française pour répondre à ses besoins du moment : approvisionner ses navires en eau et en charbon sur le chemin du Tonkin et atteindre le marché éthiopien qui a de tout temps fasciné l’occident. La ville est issue du transfert offi ciel en 1892 sur le Ras Djibouti du comptoir français d’Obock.
Son site originel a consisté au départ en un cap situé au Sud du Golfe de Tadjourah, orienté vers le nord et prolongé par quatre îlots madréporiques : au sud le plateau de Djibouti rattaché au continent par l’oued Ambouli, au nord-est, le plateau du Serpent, au nord-ouest, le plateau du Marabout rattaché plus au nord à l’ilôt du Héron.
Le site de Djibouti a été préféré à celui d’Obock, parce qu’il était plus favorable à l’implantation d’un port en eau profonde. Il a été retenu pour une seconde raison : la route du Harar était plus courte, moins accidentée et surtout ponctuée de points d’eau.
Pour commencer par la structure urbaine, étalée sur une superficie totale de 5850 hectares, l’agglomération de Djibouti se compose aujourd’hui de trois ensembles spatiaux :
– Les quatre plateaux madréporiques originaux,
– La plaine alluviale,
– Les collines de Balbala.

Les plateaux madréporiques
Situés au nord ouest, les plateaux madréporiques constitués à partir de cordons littoraux sont le secteur qui a accueilli la « ville européenne » et par conséquent les quartiers planifiés. Il concentre aujourd’hui l’essentiel de l’administration et des activités économiques du pays, les équipements publics, les bases militaires (étrangère ou nationale) et un nombre réduit de résidences de standing.
Les types d’habitat qui y prédominent sont les suivants :
– L’habitat collectif que l’on rencontre essentiellement sur le plateau de Djibouti qui abrite le centre commercial et les administrations et le plateau du Marabout qui accueille, quant à lui, les grosses infrastructures nationales (port, gare). Ce type d’habitat se décline essentiellement sous la forme d’immeubles d’un à trois étages dont le rez-de-chaussée est dédié au commerce et les étages au logement,
– L’habitat individuel que l’on rencontre sur le plateau du Serpent et l’îlot du Héron sous la forme de grosses villas aux vastes cours ombragées. D’après le recensement de 1998, 14 030 personnes résident dans ce secteur, soit 4,2 % de la population de la ville, ce qui induit une densité de 37 habitants/ha.
Les quartiers des plateaux disposent de tous les artifices de la vie urbaine. Ils sont reliés aux réseaux d’eau potable et d’électricité ainsi qu’au tout à l’égout. Les habitants disposent également de titre foncier en bonne et due forme. Ce secteur de la ville accueille les classes aisées.

La plaine alluviale

Au sud-est des plateaux madréporiques, la plaine alluviale s’étend sur 1552 hectares et accueille les quartiers dits populaires répartis en trois grands secteurs :
– Les anciens quartiers,
– Les salines Est,
– Les salines Ouest.
Concernant le premier secteur, les premières constructions sont apparues dans la plaine alluviale probablement vers 1899 (cf. Heudebert, 1901). L’administration coloniale française y organisa l’installation des habitants en distribuant des lots à bâtir tout en préservant les emprises nécessaires aux infrastructures et aux équipements publics. Cependant, elle interdit aux habitants d’y construire des logements en dur en raison de leur exposition probable au risque naturel d’inondation [1]. Pour cette raison, elle ne délivra que des permis d’occupation provisoire. Cette décision administrative a marqué de son sceau le visage de la ville de Djibouti. Elle a popularisé les matériaux de construction provisoires que sont le bois et la tôle ondulée en zinc. C’est elle qui a donc donné à la ville cet aspect d’immense bidonville qu’on lui connaît encore aujourd’hui.
Situés en dessous du plus haut niveau de la mer, les quartiers de la plaine alluviale sont très exposés au risque naturel d’inondation. Ils accueillent pourtant la majorité de la population de la ville de Djibouti.
Au départ, l’administration coloniale française crée six quartiers « indigènes » dans la plaine alluviale par un arrêté du 3 août 1923. Leur nombre fut réduit à cinq en 1935, puis ramené à sept en 1939 (quartiers 1, 2, 3, 4, 5, 6, Ambouli).
La plaine alluviale abrite aujourd’hui une population de 134 788 habitants, soit 40 % de la population totale. Elle connait une densité de 405 habitants/ha. Les logements pourtant provisoires depuis des décennies y sont majoritairement reliés aux réseaux d’eau potable et d’électricité, mais pas au tout à l’égout.
Comme évoquée plus haut, la situation foncière des anciens quartiers est précaire. L’immense majorité des habitants ne dispose que de concession provisoire. Cette situation continue de perdurer encore aujourd’hui. Malgré tous les programmes de cession à l’amiable mis en place par les pouvoirs publics, les habitants sont peu nombreux à avoir acheté leur parcelle afin d’obtenir un titre foncier définitif. L’essentiel du bâti est provisoire, c’est-à-dire en matériaux facilement démontables (planche de bois et tôle ondulée). Cette situation est due, comme nous l’avons expliqué plus haut, à un arrêté de l’administration coloniale française interdisant le lotissement de la plaine alluviale inondable avant son remblaiement. A l’ouest de la ville, les salines ouest occupent une superficie totale de 235 ha et accueillent des lotissements en dur construits par l’administration coloniale française pour loger ses agents entre 1964 et 1975 et reliés aux différents réseaux urbains. Il s’agit des cités d’Einguela, de la Force nationale de sécurité et d’Arhiba. La population de ce secteur était estimée à 3.290 habitants en 1998, soit 1 % de la population totale avec une densité 6 habitants à l’hectare.
Les salines sont situées à l’opposé de celles de l’ouest avec une superficie de 525ha. Le secteur est actuellement en cours d’urbanisation. Il accueille des quartiers de très haut standing : (Haramous, ZIS) et une population de 30 788 habitants (9,4% de la population totale). Sa densité tourne autour de 131 habitants/ha. D’autres zones d’habitation tels la Cité du Stade, les quartiers de Gabode, de l’Aviation, de l’Aérogare, situées à cheval entre les salines Est et les anciens quartiers, concentrent une population de 18 680 habitants soit 5,7 % de la population. Leur densité est estimée à 94 habitants/ha. L’agglomération de Djibouti abrite aujourd’hui 475 322 habitants dont près de la moitié vit dans les quartiers périphériques de Balbala. Cette population compte une population étrangère de 125 000 habitants, soit une proportion de 26,29%. Elle a connu au cours des dernières décennies une croissance extraordinaire absorbée au fur et à mesure par les anciens quartiers puis par Balbala à partir de 1966.

Balbala
Situés entre six et douze km du centre-ville, Balbala et ses extensions s’organisent sur un plateau basaltique compartimenté par de nombreux petits oueds.
L’altitude s’élève progressivement du nord au sud. A l’inverse des anciens quartiers, ce site est à l’abri des crues dévastatrices de l’oued Ambouli. En outre, sa situation au-dessus du Golfe de Tadjourah favorise sa ventilation et se prête à un drainage naturel. Balbala présente par conséquent de bonnes conditions d’implantation, même si la nature rocheuse du sol limite les choix en matière d’infrastructures et présente des difficultés pour les fondations et l’assainissement.
Comme nous allons le voir plus loin, ce site fut choisi au départ uniquement pour sa proximité de la capitale par des gens dont l’objectif était d’entrer dans la ville une fois le barrage militaire installé à son entrée levé. En effet, Balbala est né à l’extérieur du barrage militaire autour d’un ancien caravansérail et d’un parc à bétail édifié là dès l’installation du barrage (carte n°1). C’est « au lendemain des affrontements d’août 1966 (…) que la France dressa un double barrage autour de Djibouti (…) ce mur de la honte comme certains l’appelèrent, isole la ville du Territoire » [2]. Les critères qui motivent le choix du site ont évolué. La proximité de la capitale n’est plus une priorité. Elle a été supplantée par d’autres avantages telle l’existence de terrains libres. Balbala a pour rôle d’accueillir le surplus démographique de la ville de Djibouti.
Quant à la structure urbaine de Balbala, voici ce que l’on peut en dire.
En 1976, Balbala, la plus grande des cités périphériques, ne comptait qu’un seul quartier, le numéro 9, mais déjà 11 000 habitants. En 1991, on y dénombrait plus de 90 000 habitants. L’ensemble des cités périphériques compte aujourd’hui 132 000 habitants, c’est-à-dire plus de 33,75% de la population de la ville de Djibouti.
Les secteurs périphériques comptent également onze quartiers officiels, répartis entre le 4e arrondissement et le 5e arrondissement. A l’exception de Hayabley et de PK12, ceux-ci sont pour la plupart électrifiés et disposent de bornes-fontaines comportant six prises chacune et fonctionnant un jour sur deux.

La structure urbaine de ces cités se caractérise par la coexistence de trois types d’habitat, un habitat précaire en matériau de récupération divers, un habitat provisoire en bois et en tôle ondulée, maintenu dans un état correct et un habitat en dur qui ne concerne que quelques poches : Cité Cheikh Osman, Cheikh Moussa, Cité Luxembourg, Cité Hodan etc. L’habitat précaire caractérise les zones d’habitat spontané qui n’ont pas encore été loties comme les quartiers 9 et 10, les sous-quartiers Afar Mitirley et Sideed Mitirley, des parties des quartiers 11 et 12, et enfin les cités de PK12 et de Hayabley dont les occupations ont été régularisées mais dont les habitants sont les plus démunis de l’agglomération.

L’habitat provisoire, en matériau facilement démontable (planche, tôle ondulée…), caractérise généralement les quartiers lotis par l’État et dont les habitants jouissent ainsi d’une certaine stabilité résidentielle. Tel est le cas en grande partie des quartiers 11, 12, 13, 15 et 16.
L’habitat en dur se rencontre enfin dans trois secteurs essentiellement : C. Moussa, C. Osman, Cité Barwaqo, Cité Hodan et la partie du quartier 11 qui borde la route d’Arta. Il s’agit dans la plupart des cas de secteurs lotis et construits par l’État pour loger ses fonctionnaires et diversifier ainsi l’origine sociale des habitants des cités périphériques.
En 1979, la cité spontanée de Balbala comptait, à elle seule, près de 20 000 habitants. En effet, il a fallu attendre décembre 1979 et le franchissement de ce seuil pour que cette cité soit considérée comme faisant partie intégrante de la ville et qu’elle bénéficie d’un plan d’intervention (restauration du « vieux » centre, implantation d’équipements publics et projets de lotissement).
La plupart des quartiers de la périphérie ont vu le jour à la suite d’opérations de lotissement sur des terrains vierges ou sur des sites occupés de façon spontanée. Plusieurs tranches d’aménagement de parcelles ont été ainsi réalisées de 1981 à 1988 pour les populations à faibles revenus, même si elles n’ont consisté qu’en un piquetage des lots après simple décapage du terrain. Dans les secteurs ainsi lotis, le statut d’occupation est moins précaire que dans le reste des cités périphériques. Les habitants ont bénéficié de P.O.P. Les normes d’urbanisme (bitumage des voies principales, ouverture de voies de desserte, réseaux d’eau potable et d’électricité, etc.) y sont relativement bien respectées. Le rythme d’installation des ménages dans ces secteurs correspond aux différentes phases de lotissement réalisées par l’administration. L’histoire de ces quartiers témoigne des modes d’appropriation de l’espace urbain, de leur évolution et des enjeux dont celui-ci fait l’objet.
Le quartier 11 est constitué par exemple par les parcelles de la 3e tranche du lotissement réalisé à partir du début des années 1980 dans la partie centre et centre nord de Balbala, en lieu et place du quartier spontané du cinéma. Il a été viabilisé au milieu des années 1980. Pour cette raison, on l’appelle parfois T3. La structure et l’histoire de ce quartier montrent bien la façon dont il a été investi et les enjeux de pouvoir dont il fait l’objet : ce secteur a d’abord été occupé de façon spontané, avant d’être rasé par des pouvoirs publics désireux de reprendre le contrôle des espaces périphériques. Les terrains dégagés de la sorte ont été divisés en lots et redistribués. D’après des sources officielles, l’implantation des populations à Balbala T3 est assez étalée dans le temps. La plus grande partie s’y est installée entre 1988 et 1993. Les habitants de ce secteur bénéficient comme les habitants de tous les quartiers lotis d’un statut d’occupation relativement stable sous la forme de POP.
Autre exemple : la cité Hayabley a été lotie à partir de 1989. En mars 1989, à la demande du district, 2000 parcelles ont été piquetées en lotissement d’urgence dans une zone vierge au nord - ouest de Balbala pour reloger des ménages installés sur des zones d’habitat spontané. Ce lotissement est aujourd’hui devenu une véritable cité même s’il est encore approvisionné en eau par des camions citernes et qu’il n’est pas encore totalement électrifié. Les dispositions prises lors de sa conception devront permettre son intégration dans la grande maille de voirie de l’extension ouest. Depuis cette intervention, plus de 850 autres parcelles ont été piquetées sur le même principe. L’essentiel des ménages y est arrivé entre 1989 et 1993.
Si ces grosses réalisations respectent le S.D.A.U., en revanche, des opérations plus anciennes sur différents petits terrains ou des installations totalement spontanées entravent souvent la viabilisation. Par conséquent, il demeure de larges poches d’habitat spontané dans les zones d’Afar Mitirley et de Sideed Mitirley (Q.14), sans parler de « Bâche à eau » (Q.10) qui est un quartier totalement spontané. PK12 (Poste kilométrique 12), cité issue de la première tranche du lotissement « 5000 parcelles », est le dernier lotissement réalisé par le District entre 1992 et 1993. Ce quartier est implanté dans un véritable no man’s land, un endroit désolé à douze kilomètres de la ville. La majeure partie des habitants y sont installés depuis cette date. Il s’agit de ménages issus principalement de zones d’habitat spontané tels Arhiba 2 à Djibouti-ville, et Cheikh Moussa à Balbala. Recasés là par l’État, ses habitants bénéficient généralement de P.O.P. C’est de façon régulière qu’ils occupent actuellement l’espace urbain, bien qu’ils fussent à l’origine des squatters (carte n°5).
Totalement spontané, le quartier « Bâche à eau » (Q.10) s’est développé au tout début des années 1990 suite aux différents « décapements » qui ont touché les habitants de différentes zones d’habitat spontané existant au sein de Balbala tels que Cheikh Moussa et le Parc à bétail. Ce quartier ne bénéficie d’aucune infrastructure ni d’aucun service public à l’instar des secteurs d’Afar Mitirley et de Sideed Mitirley. Ses habitants vivent objectivement dans une illégalité résidentielle quasi-totale.

Concernant Balbala Aadi (Q.9), 18 % des ménages s’y sont installés avant 1977, mais la majeure partie (45%) s’y est implantée après l’indépendance, c’est à dire entre 1977 et 1982 . Ce quartier ne dispose d’aucune voie de desserte. Ses habitants n’ont jamais été « régularisés ». L’État a préféré organiser un tant soit peu l’installation des nouveaux immigrants, plutôt que d’entreprendre une restructuration coûteuse de ce quartier, comme en témoigne l’un des anciens maires de la ville : « Le district n’a pas voulu s’occuper du recasement ou de la reconnaissance du statut foncier des habitants de Balbala Aadi et Cheikh Moussa pour cause de mauvaise foi, car il y a eu création de trop de quartiers. Mais l’administration n’a pas voulu s’occuper d’eux ». La situation foncière et la structure de ce quartier reflètent d’une part les circonstances dans lesquels il est apparu et de l’autre, les enjeux de pouvoir dont il fit l’objet. En effet, historiquement, les premiers ménages s’y sont implantés de façon spontanée après que l’administration coloniale leur eut barré la route de la ville. Ils y ont bâti des abris de fortune avec des matériaux de récupération. Le village originel de Balbala est donc un quartier d’habitat spontané au sens véritable du terme. Il est bâti sans aucun respect des règles d’urbanisme les plus élémentaires.
En refoulant les immigrants sur ce site désolé, l’administrateur français espérait certainement dissuader les futurs candidats à la ville. Mais c’est l’inverse qui s’est produit. Balbala n’a jamais cessé de grossir et d’attirer de nouvelles populations. Par la suite, l’administration coloniale puis nationale a adopté une autre stratégie. Elle a ignoré ce quartier sur lequel elle n’avait aucune prise en lui déniant le droit de faire partie de la ville, d’autant plus qu’il était situé hors du périmètre urbain. La cité n’a été intégrée à la ville de Djibouti qu’en 1979, date à laquelle elle a bénéficié d’un plan d’intervention (restauration du « vieux » centre, implantation d’équipements publics (eau, électricité) et projets de lotissement). Depuis cette date, l’administration nationale essaie d’y organiser l’installation des nouveaux arrivants dans la capitale afin d’éviter d’en perdre le contrôle.

Dans ces espaces périphériques, la demande de logement est bien supérieure à l’offre compte tenu de l’attrait exercé par la ville de Djibouti sur les populations de l’intérieur du pays et celles des pays voisins. A cette pression démographique, il convient d’ajouter un certain nombre de dysfonctionnements administratifs qui nuisent à l’adaptation de l’offre à la demande et que nous allons analyser ici.
Les principaux dysfonctionnements constatés dans le fonctionnement des institutions djiboutiennes ont été rapportés dans le rapport qui a été fait pour la conférence Habitat II de la C.N.U.E.H qui s’est tenue à Istanbul en juillet 1996. Ont été ainsi relevés un certain flou dans les compétences et de nombreux chevauchements d’un ministère à l’autre. En effet, le partage des compétences entre la Direction du plan et de l’aménagement du territoire, la Direction de l’urbanisme et du logement et les districts n’est pas clair dans les textes. Parfois, la même compétence est attribuée à deux services différents. Par exemple, le décret du 4 août 1979, fixant les attributions des municipalités, leur confère une compétence en matière d’« aménagement urbain, habitat, lotissement », qui selon le décret du 8 avril 1990 fait partie des attributions de la D.U.L. Les conflits de compétence entre la D.U.L. et le District de Djibouti sont difficiles à éviter. Ce dernier, en invoquant la loi du 10 octobre 1991, s’estime compétent sur toutes les zones urbaines non loties où il peut implanter de l’habitat provisoire. De même, les conceptions fondamentalement différentes du District et de la D.U.L., en ce qui concerne la définition du périmètre urbain, empêchent sa délimitation officielle.
Des lourdeurs dans le circuit d’approbation des plans de lotissement entravent également la gestion urbaine, notamment des espaces périphériques.
En République de Djibouti, toute création juridique nouvelle doit faire l’objet d’une loi, c’est le cas notamment des plans de lotissement des nouveaux lotissements dont le plan parcellaire et le cahier des charges doivent être approuvés successivement en Comité consultatif d’urbanisme, en Conseil des ministres et à l’Assemblée nationale, avant promulgation de la loi par le président de la République. La longueur de la procédure ne favorise pas l’adaptation de l’offre de parcelles à la demande immédiate et incite les Domaines et le District à réaliser leurs propres plans parcellaires, en marge de la réglementation en vigueur.
Des difficultés dans le respect des plans d’urbanisme entravent aussi le bon fonctionnement de la gestion urbaine. Lorsque les plans parcellaires sont enfin approuvés, ils ne sont pas respectés lors de l’attribution des parcelles par le District à Balbala. Les emprises de terrains réservés à de futurs équipements collectifs sont souvent occupées, d’où la nécessité de tracer les grandes mailles d’infrastructure avant les attributions de parcelle, afi n d’éviter de futurs décasements.
Les difficultés à programmer l’offre de terrains à bâtir compliquent enfi n les choses en matière de gestion urbaine. Les enquêtes nécessaires pour évaluer les besoins en logement ne sont pas réalisées faute de moyens. Qui plus est, les arrondissements ne disposant pas de fichier des attributaires, il arrive que certains obtiennent plusieurs parcelles en toute impunité.
Les sanctions prévues en cas d’infraction à la réglementation de l’urbanisme et de la construction, qu’il s’agisse du non-respect des plans d’urbanisme (servitudes d’alignement, emprises d’équipements publics), de l’illégalité de certaines constructions ou de leur non-conformité aux normes en vigueur en République de Djibouti ne sont jamais appliquées. Trop de constructions sont achevées avant que le District compétent en la matière, ne prenne réellement les mesures visant à arrêter leur réalisation. Une fois terminées, ces constructions sont rarement détruites.
Ainsi les dérogations à la réglementation en vigueur sont nombreuses, une situation qui encourage l’illégalité, nuit à la mise en oeuvre d’une politique urbaine véritable et explique enfin l’impuissance des autorités locales face à la croissance urbaine explosive de la capitale.

Conclusion
L’histoire de la ville de Djibouti, les conditions dans lesquelles elle a vu le jour et évolué expliquent la situation de l’habitat. En effet, celui peine à sortir de la précarité au sens propre comme au sens figuré. Précarité des matériaux utilisés, précarité du statut foncier lié au respect des normes urbanistiques en vigueur et à la durcifi cation de l’habitat.
La précarité de l’habitat s’explique également par la croissance urbaine effrénée que subit la ville de Djibouti et qui fait que l’offre de terrains à bâtir est bien inférieure à la demande en constante augmentation.
L’une des solutions serait la réussite de la décentralisation et le développement des villes secondaires.
Amina Saïd Chiré

Bibliographie
Amina Saïd Chiré, 2012, Le nomade et la ville à Djibouti, Paris, Karthala
Barwako Houssein Kidar, 2010, Le risque d’inondations, ses impacts socio-économiques et sa gestion, TER, Université Paul Valéry-Montpellier 3

Notes
– François Piguet, (1998), Des nomades entre la ville et les sables. La sédentarisation dans la Corne de l’Afrique, Paris, Karthala-I.U.E.D., p. 300
– Groupe huit-sedes, (1983). Djibouti, projet de développement urbain, Djibouti, Présidence de la République-Ministère des Travaux Publics, de l’urbanisme et du Logement, p. 343
– Ce que l’on appelle lotissement en République de Djibouti n’est en fait qu’un simple terrain divisé en lots après traçage de la voirie primaire et délimitation des espaces réservés aux équipements publics de base (poste de police, école, dispensaire…).
– Groupe huit-sedes, (1997). Djibouti : Schéma directeur et projets prioritaires, Djibouti, Présidence de la République-Ministère des Travaux Publics et de l’Urbanisme, p.78
– Groupe huit-sedes, (1997), p.78
– Groupe huit-sedes, (1997), p.78
– On pourrait même parler de bidonville, mais la majeure partie des quartiers de la ville de Djibouti sont des bidonvilles bien que leur installation ait été planifiée.
– Rapport national habitat II, op.cit., pp. 39-41