The Doraleh Disputes

Barton (Benjamin), The Doraleh Disputes. Infrastructures Politics in the Global South, Singapore, Palgrave Macmillan, Springer Nature, 2023, 252p.

Benjamin Barton est enseignant en science politique à l’université de Nottingham en Malaisie, spécialisé dans l’étude des relations extérieures de la Chine, en particulier de sa diplomatie économique à travers la nouvelle Route de la soie (aussi appelée Belt and Road Initiative). C’est ce qui l’a amené à s’intéresser, dans la lignée des travaux de Thierry Pairault [1], aux tensions autour des financements des infrastructures créées à partir des années 2000 à Doraleh. Le présent compte-rendu s’attache principalement aux éléments relatifs à la création des ports de Doraleh et l’évolution de leur contrôle.
Cet ouvrage, écrit dans une langue parfois difficile et chargée de sigles (leur seule énumération occupe trois pages), n’est pas fondé sur un travail de terrain [2]. Il mobilise une large bibliographie principalement anglophone [3] composée de publications universitaires et d’articles de presse, et des documents juridiques issus des procédures engagées par Dubai Port World (DP World) à la suite de son éviction des infrastructures portuaires djiboutiennes. Une bibliographie est présentée à la fin de chaque chapitre, ce qui rend difficile une vision d’ensemble, et un index complète l’ouvrage.

Après un chapitre introductif, l’étude commence par une analyse de ce que l’auteur appelle la « troisième vague de coopération Sud-Sud » et la position de la Chine et des Émirats arabes unis (ÉAU) dans ces relations.
Les chapitres suivants présentent la situation djiboutienne. Après des considération faibles sur l’histoire régionale [4], l’auteur expose que dans les années 1990, les institutions occidentales (France [5], FMI [6]) refusent de financer des investissements significatifs dans les infrastructures logistiques à Djibouti alors que la fermeture d’Assab au commerce éthiopien en 1998 entraine un triplement du trafic de son port. Concomitamment à l’élection à la présidence d’Ismail Omar Guelleh, et introduit par l’homme d’affaire franco-djiboutien Abdourahmane Boreh, Djibouti parvient à intéresser des investisseurs émiratis à ses projets. En 1999 et 2000, un « port sec » puis le port « historique » en grande difficulté sont concédés pour vingt ans à DP World qui en assure contractuellement seul la direction. En 2002, l’aéroport de Djibouti lui est concédé de la même façon. La gestion émirati est un succès, le port se désengorge et devient bénéficiaire mais il ne suffit pas à absorber le transit éthiopien en très forte croissance. C’est pourquoi à partir de 2004 des discussions s’engagent pour la création d’un vaste ensemble portuaire à Doraleh : un terminal à conteneurs, un terminal pétrolier et une zone franche.

En octobre 2006, un accord est trouvé entre les deux parties. Pour garantir son important investissement, considéré comme risqué, DP World obtient l’accord des autorités djiboutiennes sur deux points cruciaux : bien que ne disposant que d’un tiers du capital de la société en charge du projet (la société d’État du Port autonome international de Djibouti, PAID, détenant le reste), elle en assure seule la gestion pour laquelle elle est de plus rémunérée ; la concession de trente ans pourra être prolongée de vingt ans. Après 400 millions de dollars de travaux, le port de conteneurs (DCT) capable de recevoir des navires de type « super Panamax » ouvre en décembre 2008. La zone franche, le terminal pétrolier (HOT) et l’hôtel Kempinsky ont été réalisés dans le même temps, ce qui a amené des commentateurs à parler de « protectorat dubaïote » (p. 99). Le président djiboutien déclare alors que « ce que les Arabes font pour nous est ce que les colonisateurs auraient du faire pour l’Afrique » (p. 101 [7]).
Le nouveau port est rapidement un succès, les investissements du PAID sont remboursés en quatre ans. En 2012, le port représente 1000 emplois directs et 12% du PIB djiboutien. Cependant, une crise couve, alimentée par deux points de tension.
Le premier est la situation d’Abdourahmane Boreh, devenu président de l’Autorité des ports et zones franches de Djibouti (APZFD) en 2003 et principal lien entre Djibouti et les ÉAU. Contraint à l’exil en 2008, il dénonce la modification de la Constitution permettant au président d’être candidat à un troisième mandat, puis annonce sa candidature à cette élection. Il est alors poursuivi devant les tribunaux djiboutiens, ses avoirs sont gelés et il est condamné à payer 150 millions de dollars pour avoir reçu des commissions de DP World. Cependant, considérant que l’action d’Abdourahmane Boreh a permis à Djibouti d’obtenir des accords très favorables pour le pays, des tribunaux britanniques condamnent définitivement en 2017 l’État djiboutien à verser 13 millions de dollars à l’homme d’affaires.
Ensuite, considérant que la gestion émiratie n’était pas favorable à ses intérêts le gouvernement djiboutien entame en 2014 une procédure contre DP World devant une cour londonienne. Ayant perdu l’arbitrage prévu par les accords devant cette cour, puis condamné à de lourdes pénalités, il annule unilatéralement la concession de Doraleh en 2018 et prend le contrôle du DCT. Après que l’arbitrage est confirmé par la Haute Cour d’Angleterre, le gouvernement djiboutien nationalise la société propriétaire du port de conteneurs en septembre 2024. Ces opérations se déroulent en parallèle d’importants investissements chinois à Djibouti, souvent garantis par la banque d’État Exim Bank, qui permettent la construction d’une nouvelle ligne de chemin de fer entre Djibouti et Addis Abeba et d’un énorme port polyvalent à Doraleh (DMP) mis en service en 2016, puis d’une nouvelle zone franche de 48 km2 (DIFTZ) ouverte en 2018, avant que la société d’État chinoise China Merchants ne reprenne la gestion du DCT.

En une quinzaine d’années, Djibouti a donc construit une infrastructure portuaire moderne de niveau régional, voire mondial. Pour ce faire, le pays s’est appuyé sur de premiers financements dubaïote, avant de bénéficier d’investissements chinois beaucoup plus importants à la suite de l’éviction de l’émirat. Dans ce processus, selon des analystes Djibouti a pris le risque d’une double dépendance due à l’importance du transit éthiopien et à la « trappe de la dette », une notion que l’auteur discute. Si la construction d’une base de la marine militaire chinoise peut être vue comme une atteinte à la souveraineté du pays, « the regime […] has always been at the heart of the action rather than merely relegated to a subservient role » [8] (p. 205). Et, pour le gouvernement djiboutien « sans dette pas de développement » [9].
Sans se prononcer sur le fait de savoir si les intérêts chinois sont à l’origine de ce changement de partenaire, ce qui est l’objet d’une procédure toujours pendante engagée par DP World contre China Merchants devant un tribunal de Hong-Kong, l’auteur constate que le peu d’informations communiquées sur les contrats ne permettent pas d’évaluer le montant réel de la dette de Djibouti envers la Chine, qui pourrait être supérieure à son PIB, et de l’emprise chinoise sur le pays [10]. La rupture unilatérale par le gouvernement djiboutien du contrat avec DP World est par ailleurs un signal négatif envoyé à d’autres investisseurs potentiels, comme le montre par exemple l’attentisme du transporteur CMA-CGM à s’engager à Djibouti (p. 235).
Outre le contentieux avec DP World, de nombreuses incertitudes pèsent sur l’avenir du port. L’auteur identifie en particulier la volonté affirmée par l’Éthiopie de disposer d’autres débouchés maritimes alors qu’elle représente plus de 90% du trafic du port, le faible impact du développement du port sur les conditions de vie de la population djiboutienne et les possibles conséquences sociales de cette situation, et les éventuelles tentations hégémoniques chinoises induites par la dette considérable envers la Chine dont le principal n’a toujours pas commencé à être remboursé.
En conclusion, l’auteur estime que les investissements privés émiratis puis chinois n’ont pas permis à ces États d’obtenir de réels avantages stratégiques. Il insiste sur l’agentivité des dirigeants djiboutiens qui auraient pris seuls les trois principales décisions concernant les ports de Doraleh : contracter avec DP World, rompre le contrat et accepter l’offre de China Merchants. Il précise que « the epicentre of the decision making remained in the hands of [Ismail Omar] Guelleh and some of his closest advisors ([Aboubaker Omar] Hadi, [Ilyas Moussa] Dawaleh, [Mahmoud Ali] Youssouf) » (p. 224).

Cet ouvrage présente et organise la succession d’évolutions qu’a connu le port de Djibouti depuis l’arrivée à la présidence d’Ismail Omar Guelleh, même si la chronologie n’en est pas complètement clarifiée. Pour ce faire, il l’intègre dans les enjeux locaux, régionaux et globaux des relations Nord-Sud et Sud-Sud qui façonnent le monde multipolaire en construction depuis la disparition de l’Union soviétique. De par son approche « par le haut » centrée sur les relations politico-financières internationales, il ne nous informe que très peu sur la matérialité de l’utilisation des ports, la géopolitique régionale ou l’impact et les conséquences pour les Djiboutiennes et les Djiboutiens de ces évolutions.

Simon Imbert-Vier, Institut des mondes africains